系列風險管控制度初步建立 土壤污染防治法強調(diào)保護為先

8月31日召開的第十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，該法將于2019年1月1日起實施。相比于早在1984就通過的水污染防治法，土壤防治的全國性大法整整晚到了34年。

此次出臺的土壤污染防治法分別對土壤污染的責任主體、風險管理制度、防治基金使用等作了規(guī)范。同時規(guī)定，污染土壤損害國家利益、社會公共利益的，有關(guān)機關(guān)和組織可以依照環(huán)境保護法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律的規(guī)定向法院提起訴訟。

系列風險管控制度初步建立

為改變長期以來的“九龍治土”局面，此次出臺的土壤污染防治法提出要建立土壤環(huán)境信息共享機制，各部門應(yīng)配合建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺。

“土”是一切污染物的最終受體，幾乎所有的污染物質(zhì)都會通過某種途徑進入土壤。長期以來粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，讓污染物排放總量居高不下，不管是大氣污染還是水污染，最終都污染了土壤。我國最新的土壤污染普查顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%，即參與土壤調(diào)查的每100個點位，就有16個指標超標。

隨著工業(yè)、城市污染的加劇和農(nóng)用化學物質(zhì)種類、數(shù)量的增加，土壤污染日益嚴重，污染面積在逐年擴大，土壤污染已經(jīng)成為制約經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的阻礙因素。多年來，土壤污染防治存在著政府責任普遍缺失的局面，各地政府應(yīng)該加強對土壤污染的綜合治理、充分發(fā)揮行政和調(diào)控職能已成為共識。

業(yè)內(nèi)專家表示，土壤污染防治作為一項系統(tǒng)工程，單靠企業(yè)或個人的力量，無力承擔起土壤污染治理的重擔，只有政府才是最適宜、最有能力擔此責任的。政府制定健全的相關(guān)法規(guī)作為保障，以雄厚的財政投入作為支持，既要制定戰(zhàn)略性的防治規(guī)劃，又要加強對民眾的環(huán)保宣傳教育，提高公民保護土壤的意識。強化政府自身應(yīng)當承擔的法律責任，轉(zhuǎn)變政府的不當作為，強化自身的責任意識，提高政府的決策、執(zhí)法、監(jiān)督能力，在我國目前的土壤污染防治工作中顯得尤為必要。

即將實施的土壤污染防治法首先確立了土壤污染防治政府責任制度，政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負責。實行土壤污染防治目標責任制和考核評價制度，采取向人大報告、約談、行政處分等措施，加強政府問責力度;同時，強化部門聯(lián)動機制，環(huán)保部門對土壤污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等其他主管部門在各自職責范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實施監(jiān)督管理。

其次，建立了土壤污染責任人制度，“污染者擔責”是污染防治法律的主要原則。土壤污染防治法規(guī)定，一切單位和個人都有防治土壤污染的義務(wù)，并對具體的土壤污染責任主體進行了分類規(guī)定，確定土地使用權(quán)人有保護土壤的義務(wù)，應(yīng)當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施。土壤污染責任人承擔土壤污染風險管控和修復義務(wù)。農(nóng)用地污染治理需要修復的，由土壤污染責任人負責修復。土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復，由此產(chǎn)生的費用，政府有權(quán)向土壤污染責任人追償。

此外，為改變長期以來的“九龍治土”局面，此次出臺的土壤污染防治法提出要建立土壤環(huán)境信息共享機制，各部門應(yīng)配合建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺。同時建立土壤污染狀況調(diào)查、監(jiān)測制度，各部門配合每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查，組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤環(huán)境監(jiān)測站(點)的設(shè)置。通過土壤污染監(jiān)測系統(tǒng)的建立，有效把握哪里有土壤污染、有何種污染，及時掌握土壤污染的動態(tài)變化。

在土壤污染風險管控和修復制度方面，土壤污染防治法不僅對土壤污染風險管控和修復的條件、土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風險評估、污染責任人變更的修復義務(wù)等內(nèi)容進行了規(guī)定，還針對農(nóng)用地與建設(shè)用地兩種不同類型土地涉及的土壤污染風險管控和修復制度進行了分別規(guī)定。

預防為主保護為先

在加大處罰力度的基礎(chǔ)上，強調(diào)預防為主、保護為先，守住尚且健康的土壤，是本次立法釋放的一個重要觀念。未來如何通過法律法規(guī)制度設(shè)計，并配套相關(guān)技術(shù)文件，要求企業(yè)通過加大土壤污染隱患排查以及監(jiān)測等預防措施控制新增土壤污染，是我國面臨的一個難點。

本次出臺的土壤污染防治法在法律責任和處罰金額上的相關(guān)規(guī)定，是各界普遍關(guān)注的重點。該法規(guī)定，存在違反土壤污染防治法行為的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責的部門責令改正，處以罰款;拒不改正的，責令停產(chǎn)整治。

土壤污染重點監(jiān)管單位存在未制定、實施自行監(jiān)測方案，或者未將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門的;篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的;未按年度報告有毒有害物質(zhì)排放情況，或者未建立土壤污染隱患排查制度的;尾礦庫運營、管理單位未按照規(guī)定采取措施防止土壤污染的;建設(shè)和運行污水集中處理設(shè)施、固體廢物處置設(shè)施，未依照法律法規(guī)和相關(guān)標準的要求采取措施防止土壤污染等行為的，處2萬元以上20萬元以下的罰款;造成嚴重后果的，處20萬元以上200萬元以下的罰款。

向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，處50萬元以上200萬元以下的罰款，并可以將案件移送公安機關(guān)。

業(yè)內(nèi)專家表示，土壤安全是關(guān)系老百姓的“米袋子”“菜籃子”的大事，一旦產(chǎn)生污染，將對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康和整個生態(tài)系統(tǒng)都造成嚴重威脅。由于被污染土壤修復困難，短時間內(nèi)難以完成，因此，在確定賠償金額時應(yīng)充分考慮加重賠償，以應(yīng)付長時間修復帶來的成本增加問題。

在加大處罰力度的基礎(chǔ)上，強調(diào)預防為主、保護為先，守住尚且健康的土壤，是本次立法釋放的一個重要觀念。參與土壤污染防治法立法的全國人大環(huán)資委副主任委員羅清泉表示，本次立法明確提出了預防為主、保護優(yōu)先，避免走先污染、后治理老路的原則。

為此，在把住建設(shè)用地源頭方面，土壤污染防治法提出在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，不得批準其為住宅和公共用地。禁止在居民區(qū)和學校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設(shè)項目。

中國環(huán)境科學研究院土壤與固體廢物研究所副所長谷慶寶表示，近年來，工礦企業(yè)在生產(chǎn)、使用、儲存、運輸、廢棄等各個環(huán)節(jié)涉及的有毒有害化學品種類、數(shù)量不斷增加，泄漏事故數(shù)量也急劇上升，給國家和人民群眾生命財產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境造成極大的危害。然而，我國長期缺乏對工礦企業(yè)用地土壤環(huán)境管理的相關(guān)法律法規(guī)和標準，如我國很少有企業(yè)開展發(fā)達國家已經(jīng)普及的企業(yè)自行監(jiān)測制度，從而導致工礦企業(yè)用地污染較為嚴重。未來如何通過法律法規(guī)制度設(shè)計，并配套相關(guān)技術(shù)文件，要求企業(yè)通過加大土壤污染隱患排查以及監(jiān)測等預防措施控制新增土壤污染，是我國面臨的一個難點。

據(jù)悉，為加大土壤污染防控力度，廣東省環(huán)保廳日前對外通報稱，廣東計劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數(shù)、強化污染源頭預防、嚴格建設(shè)用地準入管理等一系列舉措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率達到87%左右，污染地塊安全利用率不低于90%。