國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》解讀

城市軌道交通建設(shè)以地鐵為重心，上、北、廣、深城軌交密度最大

截至2017年末，中國(guó)內(nèi)地城市軌道交通并投入運(yùn)營(yíng)開(kāi)通線路共165條，運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度達(dá)到5033公里。其中，地鐵3884公里，占比77.2%;其他制式城軌交通運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度約1149公里，占比22.8%。

“《意見(jiàn)》繼續(xù)堅(jiān)持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照‘城市有需求、政府有能力、線路有客流、數(shù)據(jù)易統(tǒng)計(jì)’的思路調(diào)整了城市軌道交通準(zhǔn)入條件。”中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司常務(wù)副總經(jīng)理劉遷說(shuō)。

申報(bào)建設(shè)地鐵的城市，財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值門(mén)檻雙升

近些年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時(shí)，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

相較于2003年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，《意見(jiàn)》提高了申報(bào)建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元;申報(bào)輕軌城市的地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。同時(shí)，要求有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格審核把關(guān)，未達(dá)到城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件的建設(shè)規(guī)劃一律不得受理。

“城市軌道交通建設(shè)投資大，如地鐵每公里造價(jià)動(dòng)輒七八億元以上，運(yùn)營(yíng)期還需要長(zhǎng)期依靠財(cái)政補(bǔ)貼。因此，需要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)和地方政府財(cái)力。”國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)李連成表示，“公共財(cái)政收入和地區(qū)生產(chǎn)總值是反映城市建設(shè)實(shí)力的重要指標(biāo)。2003年以來(lái)，材料價(jià)格、勞動(dòng)力成本、征地拆遷費(fèi)用的上漲，使得目前城市軌道交通項(xiàng)目造價(jià)已經(jīng)大幅提高。十幾年前的建設(shè)申報(bào)條件已經(jīng)滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要適當(dāng)調(diào)整?！?

《意見(jiàn)》還強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，已經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實(shí)施期限不得隨意壓縮，并進(jìn)一步明確了規(guī)劃調(diào)整和新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批條件。例如，建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目。原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開(kāi)展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。

“從目前國(guó)家已批準(zhǔn)建設(shè)城市軌道交通的43個(gè)城市來(lái)看，基本上能夠達(dá)到新的申報(bào)條件，說(shuō)明調(diào)整后的指標(biāo)既充分考慮了減小對(duì)已獲批建設(shè)城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對(duì)新發(fā)展城市的‘門(mén)檻’作用?！眲⑦w說(shuō)。

增加近期客流強(qiáng)度指標(biāo)，對(duì)提高投資效益具有重要作用

城市有財(cái)力，就能建造地鐵嗎?當(dāng)然不是。

《意見(jiàn)》的另一個(gè)亮點(diǎn)是，將人口統(tǒng)計(jì)口徑由城區(qū)人口明確為市區(qū)常住人口，并增加擬建線路的初期客運(yùn)強(qiáng)度指標(biāo)，即申報(bào)地鐵城市，擬建線路的初期客運(yùn)強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬(wàn)人，擬建輕軌線路的初期客運(yùn)強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬(wàn)人。

“從我國(guó)城市發(fā)展特點(diǎn)來(lái)看，市區(qū)是整個(gè)城市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最為緊密的區(qū)域。用市區(qū)常住人口作為統(tǒng)計(jì)口徑，既考慮了城市發(fā)展實(shí)際和交通需求，又兼顧了數(shù)據(jù)可得性和可靠性，是比較合理的?！眲⑦w表示，客流強(qiáng)度是反映城市軌道交通效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。以往僅提出遠(yuǎn)期高峰小時(shí)斷面流量，由于客流預(yù)測(cè)周期過(guò)長(zhǎng)，預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)較實(shí)際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準(zhǔn)確反映城市軌道交通客流特征的指標(biāo)。

“《意見(jiàn)》增加了近期客流強(qiáng)度指標(biāo)，對(duì)提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運(yùn)營(yíng)的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用?！眲⑦w說(shuō)。

李連成也認(rèn)為，政府要把人民創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價(jià)不同、適應(yīng)的運(yùn)量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟(jì)適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。

嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，暫緩審批新項(xiàng)目

“這些年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通發(fā)展總體有序，大部分線路受到了人民群眾的廣泛認(rèn)可。但是，有的城市發(fā)展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過(guò)高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的城市提出建設(shè)城市軌道交通的需求但客流支撐不足，因此《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市軌道交通必須堅(jiān)持‘有序’，即有管理秩序、有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合理節(jié)奏?！崩钸B成說(shuō)。

根據(jù)《意見(jiàn)》，城市申請(qǐng)建設(shè)地鐵、輕軌的門(mén)檻更高了，在建項(xiàng)目的管控也更嚴(yán)格了。

規(guī)范項(xiàng)目審批。未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批，嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車(chē)、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。已審批項(xiàng)目要合理把握建設(shè)節(jié)奏，城市政府和相關(guān)企業(yè)不得不顧條件提前實(shí)施項(xiàng)目、隨意壓縮工期。

強(qiáng)化資金保障。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。

嚴(yán)控地方債風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門(mén)不得審批;對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批其新項(xiàng)目。

“在城市軌道交通發(fā)展中，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌城市居民需求和城市建設(shè)能力的關(guān)系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質(zhì)量;又要量力而行，科學(xué)有序，不造成城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！崩钸B成說(shuō)。

中金普華觀點(diǎn)：城軌交規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化初現(xiàn)，將朝著制式多樣化、裝備智能化行進(jìn)

城市軌道交通行業(yè)的快速發(fā)展離不開(kāi)裝備的有力支撐，黨中央國(guó)務(wù)院一直高度軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)，將先進(jìn)軌道交通裝備列為了中國(guó)制造2025的十大重點(diǎn)領(lǐng)域，加快突破發(fā)展。過(guò)去的十多年，中國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模、快速的鐵路與城市軌道交通發(fā)展進(jìn)程，近年來(lái)中國(guó)城市軌道交通正在向著規(guī)模化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、制式多樣化、裝備智能化方向發(fā)展。

當(dāng)前，在全國(guó)各中心城市以及各城市群之間通過(guò)高速鐵路網(wǎng)絡(luò)連接，多層級(jí)、大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)化軌道交通系統(tǒng)正在中國(guó)快速建立。如在超大城市、特大城市的中心區(qū)域采用大運(yùn)量的地鐵;在中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間、衛(wèi)星城相互之間以及郊區(qū)和旅游區(qū)采用中運(yùn)量的單軌、磁懸浮和現(xiàn)代有軌電車(chē)等制式;在城市群中的中心城市與衛(wèi)星城之間以及各衛(wèi)星城之間，采用市域鐵路及城際鐵路等。

同時(shí)，近兩年中運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)的制式多樣化成為新的趨勢(shì)，涌現(xiàn)出了“云軌”、“智軌”、“空軌”、“中低速磁浮”等多種新的軌道交通制式，并且出現(xiàn)多家新進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域的參與者，比如汽車(chē)供應(yīng)商比亞迪在2017年以新型跨坐式單軌——“云軌”強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入軌道交通市場(chǎng)，并且取得多個(gè)城市訂單。

另外，中國(guó)軌道交通領(lǐng)域也正在迎來(lái)一波信息化智能化的浪潮，除了傳統(tǒng)的參與者比如中興、華為等在通信領(lǐng)域的更新?lián)Q代之外，阿里巴巴(支付寶)、百度、騰訊等網(wǎng)絡(luò)科技公司憑借其大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)金融方面的優(yōu)勢(shì)，積極進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域，手機(jī)掃描支付、人臉識(shí)別等新技術(shù)已經(jīng)開(kāi)始在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市迅速鋪開(kāi)，這些高科技企業(yè)對(duì)軌道交通行業(yè)的顛覆和重塑，使軌道交通的前景不可限量。

尤其值得注意的是在裝備領(lǐng)域，從2015年起，工信部牽頭開(kāi)展了首臺(tái)套重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)工作。將軌道交通裝備納入首臺(tái)套重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄，由保險(xiǎn)公司針對(duì)裝備特殊風(fēng)險(xiǎn)制定綜合險(xiǎn)。目前，對(duì)軌道交通信號(hào)系統(tǒng)、實(shí)時(shí)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、有軌電車(chē)、磁浮綜合軌道檢測(cè)車(chē)等多個(gè)軌道交通項(xiàng)目予以支持。而按照中國(guó)制造2025的五大工程的部署，組織實(shí)施了智能制造專項(xiàng)，針對(duì)裝備工業(yè)消費(fèi)品工業(yè)等傳統(tǒng)制造業(yè)推進(jìn)智能化改造，推廣數(shù)字化技術(shù)、系統(tǒng)集成技術(shù)、智能制造成套裝備開(kāi)展新模式試點(diǎn)示范，提高傳統(tǒng)制造業(yè)設(shè)計(jì)、制造、工藝、管理的水平，推動(dòng)生產(chǎn)方式向柔性、智能、精細(xì)化的轉(zhuǎn)變。

截止目前，我國(guó)軌道交通裝備制造業(yè)已經(jīng)形成了配套完整、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的集研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、試驗(yàn)和服務(wù)于一體的軌道交通裝備體系，取得可喜的發(fā)展成效。但是，我國(guó)與世界先進(jìn)技術(shù)在某些方面還存在差距。比如基礎(chǔ)技術(shù)的研發(fā)仍需加強(qiáng)，產(chǎn)品性能與可靠性亟待提高，關(guān)鍵系統(tǒng)和零部件有待突破，中國(guó)的軌道交通發(fā)展還需要進(jìn)一步深化國(guó)際合作，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)能的攻關(guān)期，下一步國(guó)家有關(guān)部門(mén)將把提高軌道交通裝備供給體系質(zhì)量作為主攻方向，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步推動(dòng)建設(shè)軌道交通裝備創(chuàng)新中心，不斷提高裝備的綠色化、智能化、服務(wù)化水平。